Изменения, которые должны произойти в Украине в рамках подготовки к вступлению в ЕС, должны затронуть все без исключения сферы – ведь во время так называемых вступительных переговоров Киев должен перенести в свое законодательство все нормы права ЕС, а также убедить европейских партнеров, что сделал это как следует. В этом вопросе разбиралась «Европейская правда».
Как правило, речь идет о глубоких реформах, которые должны изменить качество жизни в Украине, но их результаты будут заметны не сразу. Типичный пример – судебная реформа, которая со временем может оказать определяющее влияние на будущее страны, но момент воплощения ее элементов заметят разве что работающие в системе правосудия.
Евроинтеграция в сфере транспорта выбивается из этого правила.
Сложно найти другую сферу, в которой европейские изменения – в случае их внедрения – будут иметь столь безотлагательное, прямое и действительно заметное влияние для миллионов украинцев.
Это делает особенными будущие вступительные переговоры в этой сфере, а также заставит парламент искать пути, как сгладить эффект от внедрения европейских реформ.
А еще – это та отрасль, где в реформировании отдельных элементов Украина зашла «слишком далеко», воплотив те изменения, к которым сам Евросоюз сейчас только готовится.
И это оказалось отдельной проблемой на этапе вступительных переговоров.
ЕвроПравда продолжает цикл публикаций «Кухня евроинтеграции». Мы уже публиковали материал о том, каково состояние дел с кластером “Основы”, который предусматривает проведение демократических реформ, а также о том, как готовят переговоры о совместном рынке с ЕС.
В новой статье – о том, почему евроинтеграция может заставить Украину заменить 18 миллионов водительских удостоверений всех своих граждан, а также развернуть реформу по другим документам; о том, что Украина должна восстановить обязательный техосмотр для частных автомобилей; о том, что ждет производителей украинских «маршруток»; о подготовке к внедрению платных автодорог; о ревизии льготного проезда; а также о многих других изменениях.
Эта статья отражает ход откровенной закрытой дискуссии между участниками переговорного процесса с ЕС, в том числе из правительства и парламента, за которой наблюдала ЕП. Принимая во внимание чувствительность темы, все цитаты мы приводим без указания автора.
Между свободой и безопасностью
«Представьте, что скажут избиратели, если принять закон, что нужно заменить все 18 миллионов водительских удостоверений. Включая те, которые ваши избиратели вот только получили. Даже если не вспоминать о стоимости этого и способности нашего МВД их выдать — это из серии невозможного».
Эта реплика, прозвучавшая от одного из профильных переговорщиков на дискуссии по евроинтеграции в сфере транспорта – стала показателем того, насколько политически непростыми будут изменения, которые должна ввести Украина.
У государства-кандидата, вступающего в ЕС, нет другого выбора, чем введение тех регуляций, которые действуют для всех государств-членов Евросоюза. Можно договариваться о переходных периодах, просить дополнительное время и т.д. – но правила для всех членов ЕС должны быть общими.
Украинские пластиковые «водительские права» внешне очень похожи на действующие для членов ЕС, но есть одно крайне важное отличие. В Украине срок действия удостоверения составляет 30 лет. Право ЕС устанавливает совсем другие ограничения на срок действия документа – 10-15 лет для управления мотоциклом и легковым авто и максимум 5 лет для водителей грузовиков и автобусов. Последние раз в 5 лет должны проходить медкомиссию.
Рассчитывать, что ЕС позволит Украине быть единственным государством, для которого сроки не будут действовать – амбициозно, но вряд ли реалистично.
И хотя парламент сейчас не хочет принимать непопулярные решения, вряд ли их получится избежать, когда на кону будет стоять вступление Украины в ЕС.
И речь идет не только о «водительских правах». Подготовка к вступлению в ЕС по главе 14 (Транспорт) требует изменений, которые будут ощутимы для миллионов украинцев.
По сути Украина должна отказаться от решений, которые для многих упростили жизнь.
Ибо эти упрощения не совместимы с теми правилами безопасности, которые действуют во всем Евросоюзе.
«Свобода и безопасность — это всегда противоположные направления. То есть, если мы хотим большей безопасности на транспорте, то придется добавить немного больше проверок даже там, где мы только отменили какую-нибудь регуляторку», — признают в правительстве.
Как будут возвращать техосмотр
Некоторые “ограничения свободы” на транспорте действительно необходимы и давно ожидаемы – хотя воплощение европейских норм многим будет не по душе. Наиболее показательный пример – это необходимость вернуть обязательный техосмотр для частных легковых автомобилей.
Эта реформа без всякого преувеличения обязательна, ее точно не получится избежать на пути в ЕС – с этим соглашаются все специалисты. В то же время, она затронет миллионы людей: сейчас в стране зарегистрировано более 10 млн легковых авто. Так как же сделать, чтобы выполнение требования ЕС не привело ни к “народным протестам”, ни к параличу системы? Вот здесь однозначность исчезает.
Следует напомнить: еще с советских времен и до 2011 года регулярный техосмотр автомобилей был в Украине обязательным, но в реальности техосмотр был профанацией. Его проводило государство, при этом водители отлично знали, что получить талон ТО можно было даже не показывая автомобиль инспектору.
Это была масштабная коррупционная схема, через которую ежегодно проходили миллионы авто – поэтому ее отмена имела только положительные последствия. Также советскую систему техосмотра отменили и другие государства – в частности, Молдова и Грузия.
Но уже в 2014-м Украина в соглашении об ассоциации обязалась возобновить техосмотр по европейским нормам. В действительности этого так и не вышло. Попытки правительства протиснуть через парламент закон о техосмотре – не имели успеха. Как следствие Украина уже 14 лет живет без техосмотра для частных легковых автомобилей.
И чем дальше – тем парламенту страшнее подходить к этой теме.
К слову, Молдова и Грузия в отличие от нас выполнили свои обязательства перед ЕС и ввели обязательный технический контроль (ОТК) по европейским правилам.
В украинском правительстве признают, что и сами не понимают, какое количество автомобилей будет способно пропустить система станций ОТК, когда техосмотр придется снова сделать обязательным. «У нас есть вопросы относительно центров, которые проводят ОТК — насколько мы готовы количественно. На сегодняшний день ОТК проходит только коммерческий транспорт, а теперь должны вернуть на все легковые автомобили», — говорит один из чиновников, участвующий в переговорах с ЕС.
Чем «европейский» техосмотр должен отличаться от советского?
По европейским нормам, ОТК должны производить только частные компании. Эти работы жестко регламентированы, проходят с фото- и видеофиксацией (чтобы не было фиктивного ТО).
Требуется специфическое и дорогостоящее оборудование (например, для замера тормозного пути или измерения выхлопных газов), которое имеется только в специализированных центрах. Сейчас в базе МВД – почти тысяча центров, имеющих необходимое оборудование, но работают не все, и их может быть недостаточно, чтобы переварить миллионы автомобилей, которые будут вынуждены делать техосмотр.
Понимая, что избежать этого шага не получится, в правительстве обсуждают разные схемы постепенного техосмотра.
Например, на первом этапе ввести его для выезжающих за границу авто. Затем – для авто, использующих ключевые международные трассы, и так далее. А для автомобилей, которые не выезжают за пределы села или поселка – сделать исключение и разрешить использовать авто без техосмотра, чтобы не ударить этим требованием по наиболее незащищенной прослойке.
Впрочем, все это идеи, которые еще придется согласовать и в Украине, и с Брюсселем.
И, наконец, будет еще «задача со звездочкой» — что делать с многочисленными «корягами», которые в свое время заехали в Украину, но которые не имеют шансов пройти ОТК через экологические стандарты и техническое состояние.
Словом, эта реформа точно будет непопулярна, она должна предусматривать многочисленные исключения и переходные периоды для Украины, которые нужно будет согласовать с ЕС – но обойти восстановление техосмотра точно не получится.
Впрочем, правительственные чиновники уверены, что парламент даст голоса на это. «Да, это явно непопулярный шаг, а потому будет непросто. Придется сказать напрямую – выбора нет и нам всем нужно пойти на это ради нашего европейского будущего».
А еще впереди – изменения требований к автобусам и маршруткам.
Собственно, вопрос к тому, является ли приемлемой и безопасной эксплуатация некоторых пассажирских микроавтобусов – возникали, пожалуй, у каждого, кто пользуется маршрутками.
Прежде всего, это касается новых автобусов, признают в правительстве. В Украине работает несколько производителей микроавтобусов (из-за войны их количество уменьшилось; например, известные украинцам микроавтобусы «Рута», выпускал завод, расположенный в ныне разрушенном городе Часов Яр).
В правительстве уверены, что смогут согласовать с ЕС переходные периоды: «Все транспортные средства, производимые в Украине — точно не пройдут по регламентам ЕС. Соответствие нормам ЕС потребует от наших производителей перехода на совершенно другой уровень; поэтому автобусы станут дороже, им будет труднее конкурировать с иностранными производителями. Поэтому нам нужно будет отсрочки».
От железной дороги к авиации
Из-за огромного количества чувствительных вопросов в сфере транспорта – очень похоже здесь Украина будет спрашивать о наибольшем количестве исключений при вступлении в ЕС. И некие из этих исключений можно разъяснить одним словом: война.
Хотя пока этот аргумент в консультациях с ЕС не возникает, отмечают чиновники украинской переговорной команды.
«Когда мы готовились к скринингам, у нас была табличка с правилами для выступлений. Одно из правил звучало так: «война не является оправданием». То есть не можем, не имеем права говорить, что мы не можем имплементировать какую-то директиву из-за войны, — рассказывают в правительстве. — Но реальность такова, что некоторые действительно не могут!
Некоторые инфраструктурные вещи (например, систему заправок на альтернативных энергоносителях) невозможно будет воплотить одинаковым образом для всех регионов Украины
«Там, где есть зона риска боевых действий, там, где наибольшие разрушения — конечно, должны быть совсем другие требования», — отмечает один из чиновников, который ведет переговоры с ЕС в сфере транспорта.
А еще именно из-за войны войны и необходимости иметь повышенную устойчивость и работать при любых условиях – придется не спешить с реформой Укрзализныци.
«Например, открытый рынок железнодорожных перевозок – это ведь не только о доступе частного оператора. Это потребует полного изменения операционной модели Укрзализныци. Однако то, что сейчас пассажирские перевозки идут по графику – это исключительно благодаря преимуществу существующей операционной модели». Как известно, пассажирские перевозки Укрзализныци дотационны и покрываются, в частности, за счет грузовых перевозок.
Также война – первопричина того, что Украина будет просить о паузе относительно требований в сфере авиации.
«Ибо если завтра откроются аэропорты и возобновится авиасообщение — я не знаю, сможем ли мы найти достаточно людей, чтобы оперировать аэропортами, самолетами, системой безопасности», — говорит один из ответственных за эту сферу чиновников.
Кстати, в правительстве уточняют – еще до открытия авиапространства Украины в процессе евроинтеграции нам важно будет определиться – хотим ли мы полностью либерализовать авиаперевозки или создавать условия для существования национального авиаперевозчика.
Такая возможность не противоречит требованиям ЕС. Но ввиду амбициозных планов по интеграции говорить с ЕС об этом стоит уже сейчас.
Льготные маршруты и платные автобаны
А еще Украине придется посмотреть свой подход к льготам на транспорте. И речь идет не об их сокращении, а о другой философии.
«На сегодняшний день у нас 11 млн льготников, имеющих какие-то льготы в транспорте, — каждый третий украинец фактически. И мы понимаем, что количество льготников будет увеличиваться ежегодно, ведь все ветераны, все УБД получают льготы на транспорт. — говорит один из участников дискуссии. — И на самом деле мы идем к катастрофе вообще. Мы не знаем, сколько конкретного человека с конкретной льготой проезжает раз в месяц и в каком виде транспорта”.
Сам по себе вопрос льгот на транспорте не «евроинтеграционный», то есть здесь нет четких обязательств или запретов по праву ЕС. Однако решаться оно должно через инструмент, который в терминологии ЕС называется Public service obligation (PSO), что на украинский язык можно перевести как “обязательство по предоставлению публичных услуг”.
Однако инструмент PSO несет для Украины иное обязательство, которое Киев должен воплотить. Речь идет о введении «социально-ответственных маршрутов», где стоимость билета ниже себестоимости, и привлечение коммерческих перевозчиков не привлекательно — даже, при необходимости, может возникнуть необходимость доплачивать перевозчикам за осуществление маршрута.
Это может звучать революционно для многих местных органов власти, но такой подход вполне привычен в ЕС.
И, наконец, в рамках движения в ЕС Киев должен решить, будет ли Украина развивать дороги с оплатой за проезд по ним (толлинг).
Похоже, что в правительстве Украины есть согласие: «платные дороги» будут.
Впрочем, относительно деталей и принципов работы решения нет – будет ли это принцип оплаты за “виньетку”, которая будет давать право на пользование дорогой, речь идет о разовом проезде и т.д.
Крайне важный вызов – убедить украинцев в том, что введение платных дорог несет им плюсы, а не риски.
«Ключевой месседж, который мы будем коммуникировать — это то, что речь идет об оплате за использование новой дороги, которой сейчас нет, и на строительство которой у нас нет денег. Речь не идет о переводе существующей дороги в разряд платных. Хотите новую дорогу — надо за нее заплатить», — объяснял представитель правительства, представляя позицию Украины.
В правительстве планируют до конца года представить законопроект, который определит подходы Украины по этому вопросу.
Диджитализация на марше
Но то, что транспортный блок будет сложным для переговоров – это не значит, что Украина за ним отстает. Напротив, иногда реформы в Украине уже продвинулись к решениям, о которых в ЕС только задумываются – но это тоже создает проблемы.
Например, в вопросе водительских удостоверений вызовом стало не только то, что у нас они имеют слишком большой срок действия (и это действительно не соответствует подходам безопасности ЕС), но и то, что Украина пошла дальше остальной Европы в диджитализации.
С 2021 года в Украине документы в Действии имеют точно такую силу, как и физические, а с 2023-го украинцы могут вообще отказаться от получения пластикового водительского удостоверения и иметь только электронное.
«Европейский Союз такой возможности не дает, там только сейчас начинают думать об электронных удостоверениях. Поэтому сейчас ЕС нас фактически заставляет вернуться к «бумажным» удостоверениям. Это как-то неправильно — получается, что от нас требуют отказаться от современной реформы и вернуться к старым и дорогим бюрократическим процессам. Но у нас нет выбора, так как оно есть в каком-то вопросе, ибо право ЕС есть таким, каково право ЕС есть таким, каково право ЕС есть таким, какое право добавляет: «Что ж, станем членом ЕС — и будем изменять эти правила изнутри».
Стоит отметить: речь идет не только об водительском удостоверении.
К примеру, лицензии на автоперевозки в Украине выдаются в цифровом формате. Проверяющий орган при необходимости может убедиться в действительности лицензий.
В Европе эти лицензии бумажные, и есть законодательно зафиксированная обязанность иметь лицензионные документы в транспортном средстве. «Поэтому на скрининге нам приходилось долго объяснять, почему требование о наличии бумажной лицензии на руках у водителя – в Украине невозможно выполнить. Потому что этот документ не существует в природе!», – поделился впечатлением от переговоров в Брюсселе правительственный представитель.
Есть также нюанс, что некоторые сферы в Украине дерегулированы – например, в Украине нет лицензирования внутренних грузовых перевозок, эту деятельность может выполнять любой предприниматель. Украине придется отказаться от бизнес-свободы по этому вопросу – Еврокомиссия четко на это указала. И проведение этой смены через парламент может вызвать дискуссии – правительство уже предлагало такую норму, в Раде ее отклонили.
Дискуссии об этом в парламенте – еще впереди.
Так, на закрытой встрече с участием депутатов и чиновников, которые занимаются транспортной отраслью, возникла идея не спешить с отменой реформ, которую ЕС требует сейчас, а подождать, пока в Брюсселе созреют до принятия новой директивы об оцифровке европейских водительских удостоверений – ведь есть слухи, что это нам сейчас. с избирателями и с фракциями, если можем подождать и имплементировать уже новую директиву Евросоюза?”
Баланс по этому вопросу еще придется искать.
Главное, чтобы «ожидание изменений» не привело к тому, что Украина потеряет время на пути к вступлению в ЕС, а затем все равно будет вынуждена ввести действующее европейское право. В конце концов, это Украина вступает в ЕС, а не наоборот. И это нужно помнить.
Авторы: Юрий Панченко, Сергей Сидоренко,
редакторы «Европейской правды»